跨境電商進口食品安全監(jiān)管新規(guī)詳解

近日，國家質(zhì)檢總局于發(fā)布《網(wǎng)購保稅模式跨境電子商務(wù)進口食品安全監(jiān)督管理細則（征求意見稿）》，供公眾評議。筆者在本文嘗試從研究者角度提一些看法，拋磚引玉。

細則難點：網(wǎng)購保稅進口的協(xié)同治理

細則開宗明義：其依據(jù)的上位法是新《食品安全法》，并且只調(diào)整網(wǎng)購保稅進口，食品通過國際快遞或郵件方式進境的，也就是類似直郵進口的不在本細則規(guī)定范圍內(nèi)。對于直郵進口排除在本細則之外，一種理解是這是消費者個人自用行為，風險自擔。這個問題存在爭議，本文不做討論。

細則第二條第二款對網(wǎng)購保稅進口做了定義：無論進境時是否生成消費者訂單，貨物以跨境電子商務(wù)形式申報進口，入境時未按消費者訂單形成獨立包裝，貨物整批運至特殊監(jiān)管區(qū)集中存放，跨境電商經(jīng)營者按消費者訂單形成獨立包裝后發(fā)往國內(nèi)消費者的跨境電子商務(wù)進口模式。

這個定義傳遞了一個關(guān)鍵信息就是：通過網(wǎng)購保稅電子商務(wù)進境的食品按進口對待，進一步說，網(wǎng)購保稅跨境電商食品屬于進口食品。所以困擾了業(yè)態(tài)很久的跨境食品電商定性問題，至少得到部分解答。也就說，網(wǎng)購保稅電子商務(wù)進境的食品，比照新《食品安全法》的進口食品定性監(jiān)管。也因此，很自然地，細則在接下來的條文中，將新《食品安全法》中對進口食品監(jiān)管的機制架構(gòu)，嫁接到網(wǎng)購保稅電商食品。

筆者將新《食品安全法》對進口食品的監(jiān)管機制總結(jié)為無標三新四類食品（這里用的是食品大概念：包括食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品）特別監(jiān)管。以下兩種情形的入境四類食品基于風險控制的需要，設(shè)置了特別的衛(wèi)計委前置審查審批程序：

1、進口“無標”產(chǎn)品：指尚無食品安全國家標準的食品；

2、進口“三新”產(chǎn)品：

——利用新的食品原料生產(chǎn)的食品（如蘆薈）

——食品添加劑新品種

——食品相關(guān)產(chǎn)品新品種。

早前，無論是集貨還是保稅模式的跨境電商與傳統(tǒng)一般貿(mào)易相比，都規(guī)避了現(xiàn)行法律法規(guī)賦予的食藥部門、衛(wèi)計委、檢驗檢疫等監(jiān)管部門對于進口食品、化妝品的各項前置審查審批，檢驗檢疫和監(jiān)管要求。所以本細則的到來，也昭示著網(wǎng)購保稅進口食品進入政府治理的升級階段。

細則對新《食品安全法》涉及到“無標三新”四類食品的治理做了品類限縮，食品添加劑新品種及食品相關(guān)產(chǎn)品新品種都沒有在本細則中出現(xiàn)，筆者猜想，這可能與目前跨境食品較少涉及這兩種產(chǎn)品有關(guān)。雖然“無標三新”只留下了兩類，細則又加上了保健食品及轉(zhuǎn)基因食品，所以加起來還是四類。總結(jié)起來，細則將規(guī)定保健食品及轉(zhuǎn)基因食品加上“無標三新”前兩類，共四類產(chǎn)品需要“通過相關(guān)部門的注冊、備案和安全性評估”。

這些相關(guān)部門的注冊、備案和安全性評估相當于質(zhì)檢總局除外的其他部門的前置審查審批，所以，作為質(zhì)檢總局的細則在這個問題上也只能做“鏈接”的規(guī)定，而無法展開做更細的規(guī)定。這就使得這個問題還存在政府協(xié)同治理。從企業(yè)運營角度上考量，這四類產(chǎn)品前置審查審批有時間成本，而電商最大的商業(yè)亮點就是便捷快速。所以這是一對矛盾體，如何破解，既考驗政府協(xié)同的效率，更考驗企業(yè)智慧。比如，企業(yè)在具體運作過程中，如何能夠既走捷徑又不觸法也需要企業(yè)自身做戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)上的研究。

細則亮點：引入電子中文標簽

進口食品中文標簽問題一直都困擾著進口食品業(yè)態(tài)。線下的進口食品這些年的治理已經(jīng)相對成熟，目前問題集中區(qū)域就是跨境食品電商的中文標簽問題。從國外案例來看，職業(yè)打假人會拿著這個去食藥部門投訴舉報，進行打假。打假的理由就是沒有中文標簽。如果食藥部門不受理，他們可能去法院告食藥部門不作為。

所以，進口食品尤其是跨境食品電商的中文標簽問題也成為政府治理的一道坎。現(xiàn)在各地的司法判例存在兩種截然不同的觀點。一種觀點認為，跨境食品電商不屬于進口食品。典型案例如：2015年5月，熊某在某跨境電商公司的實體店處購買了荷蘭某品牌的奶粉9罐，后發(fā)現(xiàn)所有產(chǎn)品包裝均無中文標簽說明。熊某以違反了我國《食品安全法》第六十六條規(guī)定，預包裝食品沒有中文標簽的不得進口，要求電商退回購買奶粉貨款1887元，并十倍賠償18870元。法院判熊某敗訴。而早前在蘇州曾有一起跨境電商的案例，法院則直接支持了產(chǎn)品無中文標識十倍賠償。

筆者認為，細則最大的一個亮點在于，創(chuàng)設(shè)性地引入電子標簽來滿足新法對中文標簽規(guī)定，這其實也是筆者一直覺得值得呼吁試點的措施。細則提到，除食用、保存有特殊要求或含有過敏原的食品需隨附紙質(zhì)中文標簽和中文說明書，經(jīng)營企業(yè)可采用電子標簽或者紙質(zhì)標簽，兩種方式應(yīng)當供消費者在填寫訂單時選擇。當然，考慮到嬰幼兒配方乳粉特殊性，網(wǎng)購保稅進口此類產(chǎn)品做了特殊化處理，必須隨附中文標簽，且中文標簽須在入境前直接印制在最小銷售包裝上，不得在境內(nèi)加貼。歐盟食品電商是電子標簽和紙質(zhì)標簽都要有，我們有選擇性地進行二選一，還是符合中國電商的實際情況的。這個很贊。既符合業(yè)態(tài)創(chuàng)新的需要，又達到了新《食品安全法》的要求。也符合克強總理年初提到互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃之精神。

當然，具體這個電子標簽如何來實現(xiàn)，電子標簽承載的具體信息以及隨之而來電子標簽本身的監(jiān)管等衍生性問題，還需要監(jiān)管部門和企業(yè)雙向智慧來深入演繹。

（本文作者系國家食品藥品監(jiān)督管理總局高級研修學院博士后，南澳大利亞大學法學博士。本文僅代表作者的觀點，不代表其所在機構(gòu)的意見。本研究為中國博士后科學基金資助項目[2015M570990]。）

附網(wǎng)購保稅模式跨境電子商務(wù)進口食品安全監(jiān)督管理細則（征求意見稿）

第一章 總則

第一條【目的依據(jù)】為規(guī)范網(wǎng)購保稅模式跨境電子商務(wù)進口食品安全監(jiān)督管理工作，保障進口食品安全，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》及其實施條例、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》及其實施條例、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》及其實施條例等法律法規(guī)和《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展電子商務(wù)加快培育經(jīng)濟新動力的意見》（國發(fā)〔2015〕24號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進跨境電子商務(wù)健康快速發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕46號）、《質(zhì)檢總局關(guān)于進一步發(fā)揮檢驗檢疫職能作用促進跨境電子商務(wù)發(fā)展的意見》（國質(zhì)檢通〔2015〕202號）等規(guī)范性文件要求，制定本細則。

第二條【適用范圍】 本細則適用于網(wǎng)購保稅模式跨境電子商務(wù)進口（以下簡稱網(wǎng)購保稅進口）食品經(jīng)營和安全監(jiān)督管理。

網(wǎng)購保稅進口是指無論進境時是否生成消費者訂單，貨物以跨境電子商務(wù)形式申報進口，入境時未按消費者訂單形成獨立包裝，貨物整批運至特殊監(jiān)管區(qū)集中存放，跨境電商經(jīng)營者按消費者訂單形成獨立包裝后發(fā)往國內(nèi)消費者的跨境電子商務(wù)進口模式。

產(chǎn)品通過國際快遞或郵件方式進境的，不在本細則規(guī)定范圍內(nèi)。

第三條【主體責任】 網(wǎng)購保稅進口食品經(jīng)營主體的經(jīng)營活動應(yīng)當遵守我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，并保證其經(jīng)營網(wǎng)購保稅進口食品符合我國法律法規(guī)和食品安全國家標準。

網(wǎng)購保稅進口食品經(jīng)營主體包括：網(wǎng)購保稅進口食品經(jīng)營企業(yè)（簡稱經(jīng)營企業(yè)）、網(wǎng)購保稅進口食品交易第三方平臺企業(yè)（簡稱平臺企業(yè)）、網(wǎng)購保稅進口食品物流倉儲企業(yè)（簡稱物流倉儲企業(yè)）等。

第四條【監(jiān)管主體】國家質(zhì)檢總局主管網(wǎng)購保稅進口食品檢驗檢疫監(jiān)管工作。

國家質(zhì)檢總局設(shè)在各地的出入境檢驗檢疫機構(gòu)負責本轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)購保稅進口食品的檢驗檢疫監(jiān)管工作。

第五條【監(jiān)管原則】出入境檢驗檢疫機構(gòu)對網(wǎng)購保稅進口食品的經(jīng)營主體和進口的產(chǎn)品實施備案管理，對網(wǎng)購保稅進口食品經(jīng)營行為實施監(jiān)督檢查，對網(wǎng)購保稅進口食品實施質(zhì)量安全風險監(jiān)管。

第二章 經(jīng)營主體義務(wù)

第六條【經(jīng)營企業(yè)一般義務(wù)】 經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當遵守我國網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，建立完善的食品安全管理制度，指定專人負責食品質(zhì)量安全，保證其經(jīng)營食品符合我國有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和食品安全國家標準的要求。法律法規(guī)規(guī)定需要辦理生產(chǎn)經(jīng)營許可或備案的，應(yīng)當取得食品經(jīng)營許可證或備案憑證。經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當按規(guī)定向檢驗檢疫部門備案。

經(jīng)營企業(yè)不得通過網(wǎng)購保稅進口以下食品：

（一）《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》規(guī)定的禁止進境物；

（二）未獲得檢驗檢疫準入的動植物源性食品；

（三）其他法律法規(guī)規(guī)定和質(zhì)檢總局公告禁止進境的食品。

經(jīng)營企業(yè)還應(yīng)保證其經(jīng)營網(wǎng)購保稅進口食品符合以下要求：

（一）列入《進口食品境外生產(chǎn)企業(yè)注冊實施目錄》的食品，應(yīng)來自于經(jīng)注冊的境外食品生產(chǎn)企業(yè)；

（二）保健食品、轉(zhuǎn)基因食品、尚無食品安全國家標準的食品、新的食品原料或配料中含有新的食品原料的食品，應(yīng)當通過相關(guān)部門的注冊、備案和安全性評估；

（三）有動植物檢疫審批要求的，進境前應(yīng)當取得進境動植物檢疫許可證明。

第七條【平臺企業(yè)一般義務(wù)】平臺企業(yè)應(yīng)當建立并執(zhí)行經(jīng)營企業(yè)審查登記、銷售食品信息審核、食品安全應(yīng)急處置、投訴舉報處理、消費者權(quán)益保護等管理制度，保證其平臺經(jīng)營食品安全。平臺企業(yè)應(yīng)當按規(guī)定向出入境檢驗檢疫部門備案。

平臺企業(yè)應(yīng)當對平臺內(nèi)的經(jīng)營企業(yè)進行實名登記，明確其食品安全管理責任；依法應(yīng)當取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證的，還應(yīng)當審查其許可證。

平臺企業(yè)應(yīng)當建立在其平臺經(jīng)營企業(yè)的檔案，審查并記錄經(jīng)營企業(yè)的基本情況、經(jīng)營品種、品牌和生產(chǎn)企業(yè)、物流企業(yè)資質(zhì)等信息。

平臺企業(yè)自身從事網(wǎng)購保稅進口食品經(jīng)營的，應(yīng)當依法取得食品經(jīng)營許可或者備案憑證，并遵守本辦法有關(guān)經(jīng)營企業(yè)的相關(guān)規(guī)定。

平臺企業(yè)屬于境外注冊的，應(yīng)當委托境內(nèi)具有合法資質(zhì)的企業(yè)作為代理商。代理商應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。

第八條【物流倉儲企業(yè)一般義務(wù)】物流倉儲企業(yè)應(yīng)當建立和執(zhí)行食品物流倉儲安全管理制度和產(chǎn)品流向溯源管理制度。物流倉儲企業(yè)應(yīng)當按規(guī)定向出入境檢驗檢疫部門備案。

第九條【經(jīng)營主體備案】跨境電商經(jīng)營主體應(yīng)當通過質(zhì)檢總局進口食品進出口商備案系統(tǒng)向出入境檢驗檢疫機構(gòu)備案。經(jīng)營企業(yè)、物流倉儲企業(yè)可以由平臺企業(yè)代為備案。境外注冊的網(wǎng)購保稅進口食品經(jīng)營主體應(yīng)委托境內(nèi)代理商辦理備案。

第十條【產(chǎn)品信息備案】 經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當保證其經(jīng)營網(wǎng)購保稅進口食品來自境外合法生產(chǎn)企業(yè)，并將產(chǎn)品信息通過質(zhì)檢總局進口食品進出口商備案系統(tǒng)向出入境檢驗檢疫機構(gòu)備案。

第十一條【質(zhì)量安全承諾】 經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當在其自行建立網(wǎng)站首頁或所在第三方平臺經(jīng)營活動的主頁顯著位置公開承諾其經(jīng)營產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

第十二條【產(chǎn)品標簽說明】 網(wǎng)購保稅進口嬰幼兒配方乳粉必須隨附中文標簽，且中文標簽須在入境前直接印制在最小銷售包裝上，不得在境內(nèi)加貼。網(wǎng)購保稅進口其他食品應(yīng)當隨附中文標簽、中文說明書，除食用、保存有特殊要求或含有過敏原的食品需隨附紙質(zhì)中文標簽和中文說明書外，經(jīng)營企業(yè)可采取產(chǎn)品隨附紙質(zhì)中文標簽、中文說明書或通過跨境電子商務(wù)交易平臺提供產(chǎn)品中文標簽、中文說明書的電子信息，兩種方式應(yīng)當供消費者在填寫訂單時選擇。電子信息應(yīng)當包括我國法律法規(guī)和食品安全國家標準要求標注的具體內(nèi)容，并應(yīng)當注明平臺企業(yè)和經(jīng)營企業(yè)的名稱和聯(lián)系方式。

平臺企業(yè)應(yīng)在其網(wǎng)站長期公布上述基本信息，以便消費者隨時了解查詢。

第十三條【自我合格證明】 經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當對其網(wǎng)購保稅進口食品進行自檢，并在向檢驗檢疫機構(gòu)申報時提供產(chǎn)品自我合格證明材料。自我合格證明材料應(yīng)由有資質(zhì)的實驗室出具，產(chǎn)品首次進口時檢測項目應(yīng)當覆蓋本產(chǎn)品食品安全國家標準規(guī)定的所有安全衛(wèi)生項目；再次進口時檢測項目應(yīng)包括經(jīng)出入境檢驗檢疫機構(gòu)風險評估確定的高、中風險安全衛(wèi)生項目。

第十四條【產(chǎn)品入境申報】 網(wǎng)購保稅進口食品入境時，經(jīng)營企業(yè)或其代理報檢企業(yè)應(yīng)當向當?shù)爻鋈刖硻z驗檢疫機構(gòu)申報，并提供如下材料：

（一）產(chǎn)品品名清單及對應(yīng)的HS編碼、規(guī)格型號；

（二）法律法規(guī)、雙邊協(xié)定、議定書以及其他規(guī)定要求提交的輸出國家（地區(qū)）官方檢疫（衛(wèi)生）證書；

（三）產(chǎn)品自我合格證明材料；

（四）經(jīng)營企業(yè)備案編號；

（五）產(chǎn)品依法應(yīng)當取得的注冊、備案、安全性評估等資質(zhì)。

第十五條【信息記錄保存】 經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當建立網(wǎng)購保稅進口食品銷售記錄和全程信息追溯制度，如實記錄食品的名稱、品牌、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)日期、生產(chǎn)或者進口批號、官方證書編號、保質(zhì)期、境外生產(chǎn)企業(yè)、境外出口商、境內(nèi)消費者名稱、地址和聯(lián)系方式、進境日期等內(nèi)容，并建立信息化檔案。信息化檔案的記錄應(yīng)當真實，保存期限不得少于產(chǎn)品保質(zhì)期滿后六個月；沒有明確保質(zhì)期的，保存期限不得少于二年。

平臺企業(yè)應(yīng)當審查、記錄、保存在其平臺上發(fā)布的食品安全信息內(nèi)容及其發(fā)布時間。平臺內(nèi)經(jīng)營者的許可證和營業(yè)執(zhí)照信息記錄保存時間從經(jīng)營者在平臺內(nèi)結(jié)束經(jīng)營活動之日起不少于兩年，交易記錄等其他信息記錄備份保存時間不得少于產(chǎn)品保質(zhì)期滿后六個月，沒有明確保質(zhì)期的，不得少于兩年。

平臺企業(yè)應(yīng)當采取數(shù)據(jù)備份、故障恢復等技術(shù)手段確保網(wǎng)絡(luò)食品交易數(shù)據(jù)和資料的完整性和安全性，并應(yīng)當保證原始數(shù)據(jù)的真實性。

第十六條【日常檢查報告】 平臺企業(yè)應(yīng)當建立檢查制度，設(shè)置專門的管理機構(gòu)或者指定專職管理人員，對平臺內(nèi)銷售的食品及信息進行檢查，對虛假信息、夸大宣傳、超范圍經(jīng)營等違法行為以及食品質(zhì)量安全問題或者其他安全隱患，及時制止，并向所在地檢驗檢疫部門報告，發(fā)現(xiàn)嚴重違法行為的，應(yīng)當立即停止向其提供網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺服務(wù)。

第十七條【產(chǎn)品召回】 經(jīng)營企業(yè)發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營的網(wǎng)購保稅進口食品不符合我國食品安全國家標準或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，應(yīng)當立即停止銷售和進口，已經(jīng)銷售的依照《食品安全法》的規(guī)定予以召回。經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當對召回的產(chǎn)品采取補救、無害化處理、銷毀等措施，并將產(chǎn)品召回和處理情況向出入境檢驗檢疫機構(gòu)報告。

平臺企業(yè)對出入境檢驗檢疫部門公布的存在質(zhì)量安全問題或者其他安全隱患的食品，應(yīng)當及時采取停止銷售、協(xié)助召回等措施。

第十八條【配合監(jiān)督檢查】 經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當積極配合檢驗檢疫部門的監(jiān)督檢查，在信息查詢、數(shù)據(jù)提取等方面提供必要的技術(shù)支持。

平臺企業(yè)應(yīng)當及時接收、處理和報告食品安全信息。出入境檢驗檢疫部門進行監(jiān)督檢查時，平臺企業(yè)應(yīng)當在銷售信息查詢、數(shù)據(jù)提取、停止服務(wù)等方面提供必要的技術(shù)支持。

出入境檢驗檢疫部門發(fā)現(xiàn)第三方平臺內(nèi)有違反食品安全法律法規(guī)的行為，依法要求平臺企業(yè)采取措施制止的，平臺企業(yè)應(yīng)當予以配合。

第十九條【民事賠償】消費者通過平臺企業(yè)購買食品，其合法權(quán)益受到損害的，可以向進入平臺經(jīng)營企業(yè)要求賠償。平臺企業(yè)不能提供經(jīng)營企業(yè)的真實名稱、地址和有效聯(lián)系方式的，由平臺企業(yè)賠償。平臺企業(yè)賠償后，有權(quán)向入網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)追償。

平臺企業(yè)知道或者應(yīng)當知道經(jīng)營企業(yè)利用其平臺侵害消費者合法權(quán)益，未采取必要措施的，或未依本細則履行審查義務(wù)的，依法與該入網(wǎng)食品經(jīng)營企業(yè)承擔連帶責任。

第二十條【消費者權(quán)益保護】平臺企業(yè)應(yīng)當采取措施，建立并執(zhí)行消費糾紛解決和消費者權(quán)益保障制度。

第三章 安全監(jiān)管

第二十一條【檢驗檢疫】 出入境檢驗檢疫機構(gòu)依法對網(wǎng)購保稅進口食品實施入境檢疫，確保符合我國檢疫要求。

出入境檢驗檢疫機構(gòu)在風險分析的基礎(chǔ)上，依照進出口商品檢驗相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對網(wǎng)購保稅進口食品的質(zhì)量安全實施檢驗監(jiān)管。

經(jīng)檢驗監(jiān)管發(fā)現(xiàn)網(wǎng)購保稅進口食品不符合我國法律法規(guī)和食品安全國家標準的，出入境檢驗檢疫機構(gòu)應(yīng)及時將有關(guān)信息通報經(jīng)營企業(yè)，并監(jiān)督其采取停止銷售和召回等措施。

出入境檢驗檢疫機構(gòu)對網(wǎng)購保稅進口食品實施集中申報、集中檢驗檢疫、分批核放等措施，加快產(chǎn)品驗放速度。

第二十二條【專項抽查】質(zhì)檢總局和各地出入境檢驗檢疫機構(gòu)每年對網(wǎng)購保稅進口食品質(zhì)量安全實施專項監(jiān)督抽查計劃，并定期公布抽查結(jié)果。

第二十三條【監(jiān)督檢查】出入境檢驗檢疫機構(gòu)應(yīng)當對網(wǎng)購保稅進口食品經(jīng)營企業(yè)和平臺企業(yè)的備案信息、產(chǎn)品進口和銷售記錄、產(chǎn)品信息追溯、召回等進行監(jiān)督檢查。

第二十四條【誠信記錄】質(zhì)檢總局對網(wǎng)購保稅進口食品經(jīng)營主體實施信用管理，建立信用記錄。對有不良記錄的經(jīng)營主體，應(yīng)當加強對其經(jīng)營網(wǎng)購保稅進口食品的檢驗檢疫監(jiān)督檢查；情節(jié)嚴重的，不得經(jīng)營網(wǎng)購保稅進口食品。

本細則自 起實施，由國家質(zhì)檢總局負責解釋。各地相關(guān)規(guī)定與本細則不符的，以本細則為準。網(wǎng)購保稅進口化妝品安全監(jiān)管參照本細則執(zhí)行。

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